Российское правительство хочет изменить тип классификации земельных участков. Землю больше не будут делить по категориям — вместо этого разработают новую схему территориального зонирования. Кабинет министров уже одобрил соответствующий законопроект, с которым можно ознакомиться на правительственном портале. По плану система должна быть перестроена к 1 января 2018 года.

 Как этот вопрос выглядит в настоящее время.

Понятие категории и разрешенного использования земель (целевое использование), порядок перевода земель из одной категории в другую

Один из краеугольных принципов земельного законодательства – это приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды.

В этой связи действующим законодательством определены два очень важных понятия, характеризующих земельные ресурсы. Это – категория земель и их разрешенное использование. Рассмотрим эти понятия более подробно.

В первой статье ЗК РФ установлен один из важнейших принципов земельного законодательства: деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства1.

Деление земель по целевому назначению должно служить определению специфического деления земель в Российской Федерации, для установления их правового режима использования и охраны. В соответствии со статьей 7 ЗК все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.           

Совершенно понятно, что Законодателем это сделано для охраны земель и недопущение использования их не по назначению, которое может привести к потере земельным участком своих первоначальных свойств, к их безвозвратной утере. Все это вполне вписывается в рамки земельного законодательства, еще одним принципом которого является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (п.6, ст. 1 ЗК).

Однако следует отметить, что хотя законодательством земли Российской Федерации и разделены на соответствующие категории, однако в том же законе отсутствует четкое общее определение того, что же это за понятие – категория земель. В ЗК приводятся только определение непосредственно самих категорий земель, закрепляющих уже ранее возникших понятий и способов их хозяйственного оборота, а также перечень земель, входящих в данную категорию. Например, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК).

Как уже было отмечено, основным следствием отнесения к той или иной категории земель является использование их в строгом соответствии с их целевым назначением, для каждой из категорий которых является четкое определение их правового режима1. Это, по сути, является ограничением

права собственности на земельные участки, где собственник имеет право использовать свой земельный участок только в соответствии с законом. Любое действие по распоряжению своим имуществом в данном случае, которое не соответствует закону, может рассматриваться как нарушение земельного законодательства и будет иметь негативные последствия для его собственника, в применении к нему санкций за нарушение земельного законодательства, вплоть до принудительного изъятия земельного участка.

Еще одно понятие –  разрешенное использование земельного участка. Оно заключается в определении правового использования земельных участков исходя из отнесения их к соответствующему зонированию территорий. Общие принципы и порядок проведения такого зонирования земель в Российской Федерации устанавливаются федеральными законами. Это положение является очень важным, так как устанавливает единый порядок зонирования для всей территории Российской Федерации. Исключение из этого правила составляют земли в местах традиционного проживания и хозяйствования коренных малочисленных народов Российской Федерации, где в соответствии с федеральными законами может быть установлен особый режим использования указанных земель.

Для нас же прежде всего интересны те нормы правового регулирования,  которые используются при отводе земельных участков для целей строительства.

В частности, определение разрешенного использования земель для строительства зданий, сооружений приведен в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации: “разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве – использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты”1.

Кроме того, статьей 56 того же кодекса предусмотрено, что при предоставлении земельных участков градостроительные требования к их использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки.

Данное определение раскрывает градостроительные требования, связанные с застройкой земельных участков и адресованные лицам, имеющим соответствующие права на земельные участки. Содержание этих требований заключается в том, что должны соблюдаться разрешенное использование земельного участка, градостроительный регламент, который предусмотрен правилами застройки, а также красные линии, установленные проектами планировки.

Кроме того, в процессе градостроительной деятельности лица, обладающие правами на земельные участки, должны выполнять обязанности, которые возлагаются на них и условиями режима соответствующей территориальной зоны, в составе которой находится земельный участок, например жилой, общественно-деловой зон и т.д.

Все эти понятия относятся к разрешенному использованию земельных участков для целей строительства.

Категория земель и из разрешенное использование являются близкими по сути понятиями, однако между ними есть значительные отличия. Прежде всего понятие категории земель дается непосредственно в законе (ст. 7 ЗК) исходя из сложившихся условий землепользования в Российской Федерации. Всего, как уже указывалось, категорий земель семь и их число не может быть увеличено. Напротив, число видов разрешенного использования гораздо больше и определяются они локальными актами. При этом несмотря на то, что число видов разрешенного использования больше, но их перечень так же конечен и определяется системой классификаторов для целей ведения государственного земельного кадастра, принятый и введенный в действие Приказом Госкомзема России №84 от 22 ноября 1999 года1.

В этом документе приводится перечень функционального использования земель (разрешенное использование земельных участков) и  вид использования зданий (строений), сооружений. При этом в каждой из категорий земель могут быть различные виды разрешенного использования земельных участков. То есть деление земель по категориям носит общий характер, в то время как такое понятие как разрешенное использование земель является более узким, конкретизирующим правовой режим использования земель соответствующих категорий.

К тому же порядок перевода земель из одной категории в другую является более сложным, чем изменение разрешенного использования земель. Так, в соответствии со ст. 8 ЗК отнесение земель к категориям, их перевод из одной категории в другую осуществляется:

–                      земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

–                      земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

–                      земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

–                      земель, находящихся в частной собственности земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а для земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Сам порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, то есть он является общими для всей территории Российской Федерации.

 В тоже время, разрешенное использование устанавливается только исходя из правового режима земель соответствующей категории государственными органами власти и органами власти местного самоуправления.

Если проект будет принят, из действующего законодательства исчезнет понятие «категория земель». Это значит, будет упразднён процесс перевода участков из одной категории в другую и облегчена схема приобретения земли в собственность. При этом правила застройки и использования территорий будут опираться на принцип территориального зонирования. Законопроектом предлагается разработать новую процедуру, по которой будет определяться вид земель и порядок их использования. Особое внимание планируется уделить защите особенно ценных сельскохозяйственных территорий.

Отмена системы категорий станет возможна после того, как будут разработаны и утверждены правила территориального зонирования для всех субъектов.